Netzwerk Flüchtlingsforschung | 21.04.2017
Frankreich ist seit langem eines der wichtigsten europäischen Aufnahmeländer von Schutzsuchenden, wobei in den vergangenen Jahren vergleichsweise wenige Asylbewerber nach Frankreich gelangt sind. Über die Aufnahme von Schutzsuchenden wird innerhalb des Landes heftig gestritten und bei den anstehenden Präsidentschafts- und Parlamentswahlen werden die Weichen für die französische Asylpolitik der nächsten Jahre gestellt. Der vorliegende Beitrag analysiert die Fluchtbewegungen nach Frankreich sowie die asylpolitischen Entwicklungen unter der Präsidentschaft von François Hollande und gibt einen Ausblick auf die kommenden Jahre.
Marcus Engler
Geringer Anstieg der Asylanträge
Frankreich hat eine lange Geschichte als Aufnahmeland von Schutzsuchenden. Von 2004 bis 2011 war Frankreich in absoluten Zahlen gemessen sogar das wichtigste Zielland von Asylsuchenden in Europa. Im Gegensatz zur Entwicklung in Deutschland und anderen europäischen Staaten sind die Asylbewerberzahlen im Zuge des „langen Sommers der Migration“ in Frankreich nur geringfügig angestiegen.
Asylerstanträge in Frankreich 2012-2016
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
| 54.265 | 60.475 | 58.845 | 70.570 | 75.990 |
Quelle: Eurostat
Zwar erreichte die Zahl der Asylerstanträge 2016 den für Frankreich historischen Höchststand von rund 76.000 Erstanträgen. Addiert man die Zahl der Asylanträge für die Jahre 2015 und 2016, in denen EU-weit bisher die mit Abstand meisten Asylanträge gestellt wurden (EU28: 2.461.310 Erstanträge in 2015/2016, Quelle: Eurostat, eigene Berechnung), so lag Frankreich mit 146.560 Anträgen hinter Deutschland, Italien, Ungarn und Schweden an fünfter Stelle. Gemessen an der Bevölkerungsgröße und Wirtschaftskraft lag Frankreich bei der Aufnahme von Schutzbedürftigen in diesen Jahren nur im europäischen Mittelfeld. Frankreich scheint von den Auswirkungen der „europäischen Flüchtlingskrise“ also weniger berührt als andere Staaten.
Faktoren der Wahl des Zielstaats
In öffentlichen und politischen Diskussionen entsteht oft der Eindruck, dass die Zahl der aufgenommenen Asylbewerber in einem direkten Zusammenhang zum kurzfristigen politischen Handeln von Regierungen stehen würde. Ein direkter kausaler und quantifizierbarer Zusammenhang ist jedoch in der Regel – schon allein auf Grund der Komplexität von Migrationsprozessen – nicht herstellbar. Zahlreiche empirische Untersuchungen haben zudem gezeigt, dass eine Reihe von Faktoren die Zielstaatswahl von Schutzsuchenden wesentlich beeinflussen – wie z.B. soziale Netzwerke, Sprache, ökonomische Gelegenheiten oder die geografische Lage. Dies kann kaum von nationalen Regierungen beeinflusst werden können. In diesem Sinne können Schutzsuchende als aktive Akteure verstanden werden, die in vielen Fällen Präferenzen bei der Zielstaatswahl haben. Ihre Möglichkeiten ein Zielland aktiv zu wählen, sind jedoch, u.a. abhängig von finanziellen Ressourcen oder dem Zugang zu verlässlichen Informationen, unterschiedlich ausgeprägt.
Dies bedeutet im Umkehrschluss jedoch nicht, dass restriktive Maßnahmen keine Wirkung zeigen. Nationale Regierungen haben in der Vergangenheit immer wieder versucht, die Zuzugszahlen durch spezifische Maßnahmen zu reduzieren – dies etwa durch verringerte Sozialleistungen, erschwerten Arbeitsmarktzugang oder Familiennachzug und territoriale Abschottung beispielsweise durch Zäune. Solche Maßnahmen gehen häufig einher mit einer kriminalisierenden Rhetorik über Flüchtlinge oder Migranten. Die Wirksamkeit dieser Maßnahmen, die darauf abzielen das Aufnahmeland unattraktiv erscheinen zu lassen, kann in der Regel – aufgrund der Komplexität von Migrationsentscheidungen und –prozessen – nicht eindeutig quantifiziert werden. Forschungsergebnisse deutet indes daraufhin, dass die Effekte begrenzt sind.
Asylrechtsreform mit bisher nur geringer Wirkung
Eine solche restriktive Asylpolitik kann im Falle der sozialistischen Regierung unter Präsident François Hollande, dessen Partei auch im Parlament die Mehrheit stellte, jedoch nicht beobachtet werden. Im Gegenteil trat Hollande 2012 mit dem Ziel an, die Asyl- und Migrationspolitik weniger restriktiv und den Umgang mit dem Thema weniger konfrontativ gestalten zu wollen als sein konservativer Vorgänger Nicolas Sarkozy (2007-2012).
Mit dem Gesetz vom 15. Juli 2015 wurde die rechtliche Situation von Asylbewerbern in einigen Punkten sogar verbessert. So erhielten sie nun u.a. das Recht auf Beistand durch einen akkreditierten NGO-Vertreter während der Anhörung; zudem hat der Widerspruch gegen eine negative Entscheidung der Asylbehörde nun generell eine aufschiebende Wirkung einer Abschiebung. Zugleich sollen besonders vulnerable Asylbewerber systematischer herausgefiltert und entsprechend unterstützt werden. Durch die Aufstockung des Personals bei der für Asylentscheidungen zuständigen Behörde (OPFRA) sollten die Asylverfahren deutlich beschleunigt werden. Die Kapazitäten des staatlichen Unterbringungssystems für Asylbewerber (CADA) wurden ausgebaut, um die Unterbringung in Notunterkünften zu reduzieren.
Statt der Asylpolitik der französischen Regierung müssen also andere Faktoren dazu geführt haben, dass Frankreich in den zurückliegenden Jahren für viele Schutzsuchende weniger attraktiv war als andere Zielstaaten. Generell hat die geografische Lage eine Rolle gespielt, denn Frankreich liegt abseits der östlichen Mittelmeer-/Balkanroute, über die bis März 2016 der größte Teil der Schutzsuchenden nach Europa gelangt ist. Zudem sind soziale Netzwerke, Schutzquoten und Aufnahmebedingungen in den Blick zu nehmen:
Schwach ausgeprägte soziale Netzwerke
Ein Blick auf die Herkunftsländer bietet eine erste Antwort. Syrer, Afghanen und Iraker, die EU-weit in den letzten Jahren am häufigsten einen Asylantrag gestellt haben, sind in Frankreich wenig vertreten. 2015 wurden von Bürgern dieser drei Staaten zusammen 10.100 Erstanträge registriert (EU28: 662.625), 2016 waren es 13.290 (EU28: 644.760). Für Bürger aus diesen Staaten war Frankreich weniger attraktiv, weil es dort keine größeren Communities aus diesen Ländern gibt, die Aufnahme und Integration erleichtern könnten.
Niedrige Schutzquoten
Die Gesamtschutzquote lag in den vergangenen Jahren deutlich unterhalb des EU-Durchschnitts (2016: F 33,2%, EU28 60,8%; 2015: F 26,5%, EU28 51,8%, eigene Berechnung auf Basis von Eurostat-Daten). Dies betrifft zwar weniger Syrer, Afghanen und Iraker, hier lagen die Anerkennungsquoten im europäischen Schnitt (Syrer) oder sogar darüber (Afghanen, Iraker).
Deutlich restriktiver als im EU-Schnitt war die Schutzgewährung in Frankreich aber z.B. für die EU-weit zahlenmäßig bedeutsamen Herkunftsstaaten Eritrea (2015: EU28: 89,8%; F: 51,9%) und Somalia (EU28: 63,0%; F: 20,1%). Ein eindeutiger Zusammenhang ist hier zwar nicht belegbar. Auch kann nicht davon ausgegangen werden, dass Schutzsuchende, die genauen Schutzquoten in unterschiedlichen Ländern kennen. Die insgesamt eher restriktive Schutzgewährung, inklusive der Tatsache, dass bis 2015 eine Klage gegen einen negativen Asylbescheid nicht vor einer Abschiebung schütze, kann aber dazu beigetragen haben, dass Frankreich als Zielstaat als weniger attraktiv wahrgenommen wurde, zumindest für einige Herkunftsgruppen.
Schlechte Aufnahmebedingungen und Integrationsmöglichkeiten
Ein weiterer Grund könnte in den schlechten Aufnahmebedingungen und den unzureichenden Integrationsangeboten liegen. Immer wieder in die Schlagzeilen gerieten die oft prekären Unterbringungssituation von Asylbewerbern und Flüchtlingen, lange Bearbeitungszeiten bei Asylanträgen und kaum vorhandene Integrationsangebote. Sichtbarste Ausprägung davon sind die wiederkehrend entstehenden informellen Camps, die von Flüchtlingen und anderen Migranten errichtet werden. So etwa entlang des Ärmelkanals, um ins Vereinigte Königreich weiterzureisen. Solche Camps gab es aber auch in größeren Städten, z.B. in Paris an der Métro-Station Stalingrad.
Zudem sind die Möglichkeiten einer Erwerbsarbeit nachzugehen und sich selbst zu versorgen, ungünstiger als in anderen Ländern. Zum einen dürfen Asylbewerber erst nach neun Monaten und unter bestimmten Voraussetzungen arbeiten. Zum anderen erschwert die vergleichsweise hohe Arbeitslosigkeit, von der auch unter der französischen Bevölkerung häufig Einwanderer betroffen sind, die Chance, eine Arbeit zu finden.
Begrenztes Engagement bei Aufnahmeprogrammen
Eine Analyse der Asylpolitik muss auch die Beteiligung an Resettlement- und anderen Aufnahmeprogrammen berücksichtigen. Im Gegensatz zum Asylverfahren, wo die Steuerungsmöglichkeiten begrenzt sind, haben nationale Regierungen durch die gezielte Aufnahme große Gestaltungsmöglichkeiten.
Frankreich verfügt seit 2008 über ein regelmäßiges Resettlement-Programm, das in Kooperation mit dem Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) umgesetzt wird. Seit Einführung wurden über dieses Programm jährlich aber nur rund 150 Personen aufgenommen. Als Reaktion auf die Syrienkrise hat Frankreich in einem zusätzlichen nationalen humanitären Aufnahmeprogramm in den Jahren 2014 und 2015 je 500 syrische Flüchtlinge aus Ägypten, Jordanien und Libanon aufgenommen. Weitere 2.000 Syrer aus dem Libanon will Frankreich bis Ende 2017 aufnehmen.
Zudem sagte Frankreich im Rahmen der EU-Beschlüsse vom 20. Juli 2015 die Aufnahme von 2.375 Syrern aus der Krisenregion bis Juli 2017 zu. Zugleich verpflichtete sich das Land im Rahmen des innereuropäischen Relocation-Programmes, 30.000 Asylbewerber aus Italien und Griechenland in den Jahren 2016 und 2017, aufzunehmen. Im Zuge des EU-Türkei-Abkommens vom 18. März 2016 verpflichtete sich die französische Regierung zudem zur Aufnahme von bis zu 6.000 Syrern.
Eine Besonderheit des französischen Asylrechts ist die Ausstellung sogenannter „Visa au titre de l’asile“. Diese können von französischen Botschaften und Konsulaten ausgestellt werden und erlauben die Einreise zum Zweck der Asylantragsstellung. Sie werden nach einer Voruntersuchung des Innenministeriums erteilt, wobei neben den Verfolgungstatbeständen auch bestehende Bindungen nach Frankreich berücksichtigt werden. Die Zahl der erteilten Visa ist gering, wobei belastbare Statistiken nicht veröffentlicht wurden. Einiges deutet jedoch darauf hin, dass solche Visa in den vergangenen Jahren etwas häufiger erteilt wurden. Presseangaben zufolge wurden von 2012 bis 2016 ca. 4.200 Asylvisa an Syrer vergeben und von 2014-2016 ca. 4.700 an Iraker. Im Jahr 2016 wurden insgesamt rund 4.000 solcher Visa ausgestellt.
Frankreich hat seit 2014 substantielle Aufnahmezusagen gemacht. Addiert man alle Programme zusammen, kommt man auf ca. 41.000 Personen (zuzüglich der Asylvisa), die auf legalen Weg nach Frankreich einreisen können und dort Schutz erhalten – eine auch im internationalen Vergleich beachtliche Zahl. Die Aufnahme im Rahmen des Relocation-Programms und des EU-Türkei-Abkommens verläuft in Frankreich, wie in anderen Ländern, allerdings schleppend, sodass die bisher tatsächlich aufgenommene Zahl von Schutzbedürftigen deutlich geringer ist und bei derzeit ca. 10.000 liegt.
Kontroverse Debatte in Frankreich
In Frankreich gab es in den zurückliegenden Monaten immer wieder kontroverse Diskussionen über die Rolle des Landes in der „Flüchtlingskrise“. Dabei gibt es zwei grundlegende Positionen: Zum einen gab Kritik an der zögerlichen Haltung der französischen Regierung bei der Aufnahme von Schutzsuchenden. Frankreich könne und sollte sich trotz ökonomischer Schwierigkeiten und Terroranschlägen stärker engagieren und u.a. eine größere Zahl von Flüchtlingen über Aufnahmeprogramme aufnehmen. Zudem sollten die Aufnahmebedingungen und Integrationsangebote verbessert werden. Diese Position wird neben Vertretern von einigen Medien, NGOs und linken Parteien auch von Mitgliedern der regierenden Sozialisten – wie etwa dem aktuellen Präsidentschaftskandidaten Benoît Hamon – vertreten. Teilweise sprachen sich auch Vertreter liberaler und konservativer Parteien hierfür aus.
Die andere Position betont, dass die Aufnahmefähigkeit Frankreichs begrenzt ist und übt z.T. heftige Kritik an der „Grenzöffnung“ der Bundesregierung. Hierzu zählen Vertreter der Sozialisten wie der Ministerpräsident Manuel Valls (PS) sowie der überwiegende Teil konservativer und rechtspopulistischer Parteien. Anhänger dieser Position verweisen auf die hohe Arbeitslosigkeit, Radikalisierungstendenzen unter Einwanderern in Frankreich und eine skeptische Bevölkerung.
Nach den Attentaten vom 13. November 2015 in Paris – bei mehreren Attentätern waren gefälschte syrische Pässe gefunden worden – und den Erfolgen des Front National in der ersten Runde der Regionalwahlen im Dezember 2015 setzte sich die skeptische Position in der Regierung durch. Diese hat seitdem für eine stärkere Sicherung der europäischen Außengrenzen und eine Versorgung von Flüchtlingen in Krisenregionen plädiert. Weitere Anschläge und hohe Umfragewerte der rechtsextremen Präsidentschaftskandidatin Marine Le Pen haben die politische Prioritätensetzung weiter verschoben und den Spielraum für ein liberalere Migrations- und Asylpolitik weiter eingeschränkt.
Blick in die Zukunft: Drei Positionen in der Präsidentschaftswahl
Diese unterschiedlichen Positionen finden sich auch in den Wahlprogrammen der aussichtsreichsten Kandidaten auf das Präsidentenamt wieder. Der konservative Kandidat François Fillon und in radikalerer Weise die Kandidatin des rechtsextremen Front National, Marine Le Pen, plädieren für einen äußerst restriktiven Asyl- und Migrationspolitik. Beide vertreten die Auffassung, dass Frankreich derzeit weder einen Bedarf noch die Kapazitäten für die Aufnahme weiterer Migranten und Flüchtlinge hätte und wollen die Nettozuwanderung deutlich begrenzen. Le Pen plädiert dafür, dass Asylanträge nur noch in französischen Auslandsvertretungen in den Krisenregionen gestellt werden können. Beide plädieren für stärkere Grenzsicherungsmaßnahmen, zur Not an den nationalen Grenzen sowie für konsequentere Abschiebungen.
Demgegenüber stehen Benoît Hamon (Sozialistischen Partei) und Jean-Luc Mélenchon (linkes Wahlbündnis La France insoumise, dt. ‚das aufständische Frankreich‘) für einen stärkerund humanitären Kurs in der Asyl- und Migrationspolitik. Hamon plädiert für die verstärkte Ausstellung humanitärer Visa, mit denen Schutzsuchende legal und sicherer einreisen könnten. Beide Kandidaten wollen die Integrationsmöglichkeiten von Asylbewerbern verbessern, u.a. durch die Erleichterung bei der Arbeitsaufnahme. Hamon will das Dublin-System zugunsten eines europäischen Verteilungsschlüssels abschaffen. Mélenchon spricht sich dafür aus, Fluchtursachen zu bekämpfen, u.a. durch die Beendigung von Kriegen, der Schaffung einer fairen Handelspolitik und einer konsequenteren Verhinderung des Klimawandels. Darüber hinaus will er die Seenotrettungsprogramme im Mittelmeer ausbauen.
Eine Mittelposition nimmt der sozialliberale Kandidat und politische Newcomer Emmanuel Macron ein. In seinem Wahlprogramm setzt er sich für ein weltoffenes Frankreich und einen selbstkritischeren Umgang mit der französischen Kolonialgeschichte ein. Im Falle eines Wahlsiegs verspricht Macron, dass Frankreich weiterhin ein Aufnahmestaat von Schutzsuchenden bleibt. Die Asylverfahren will er auf wenige Wochen verkürzen. Die Integrationsmaßnahmen für Flüchtlingen und andere Migranten sollen verbessert und insbesondere die Sprachförderung ausgebaut werden. Zugleich will er die europäische Grenzsicherung verstärken und die Kooperation mit Transit und Herkunftsstaaten von Migranten intensivieren. Abgelehnte Asylbewerber sollen konsequenter in ihre Herkunftsländer zurückgeführt werden.
Kurz vor der Wahl scheint ein Erfolg von Emmanuel Macron am wahrscheinlichsten. Der künftige Kurs der französischen Migrations- und Integrationspolitik müsste dann mit der im Juni gewählten Regierung ausgehandelt und abgestimmt werden. Aufgrund des Mehrheitswahlrechts in Frankreich ist hier ein Wahlsieg einer der großen Parteien – Sozialisten oder Konservative – wahrscheinlich. Auch wenn derzeit ein Wahlerfolg von Marine Le Pen und des rechtsextremen Front National unwahrscheinlich erscheint, kann davon ausgegangen werden, dass ihre Partei die politische Agenda in diesem Themenfeld auch in Zukunft stark beeinflussen wird. Der Ausgang der Wahlen wird auch großen Einfluss auf die weitere Entwicklung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik haben.