Quelle: Heinrich-Böll-Stiftung

Die Anzahl der in 2015 nach Europa Geflüchteten legte die Unzulänglichkeit der gemeinsamen EU-Asylpolitik offen und belastete die südlichen Mitgliedsstaaten unverhältnismäßig stark. Um die EU aus der Krise zu führen braucht es mehr als ein EU-Türkei-Abkommen.

Bodo Weber

Im Laufe des Jahres 2015 machten sich geschätzte 1,5 Millionen Menschen, die größte Gruppe unter ihnen Kriegsflüchtlinge aus Syrien, von Griechenland über die Balkanroute auf den Weg nach Westeuropa. Die Verlagerung hin zu dieser vormals marginalen Route für die irreguläre Einreise von Flüchtlingen und Migranten in die EU führte zum Zusammenbruch der Außengrenzen der Union in der Ägäis, und verwandelte das langjährige Problem einer fehlerhaften gemeinsamen europäischen Asylpolitik, welche die südlichen Mitgliedsstaaten unverhältnismäßig in Mitleidenschaft zog, in eine ernsthafte Krise.

Dabei handelte es sich um eine hausgemachte Krise der EU, welche bei ausreichendem politischem Willen hätte vermieden werden können. Hätte die internationale Gemeinschaft die Syrienprojekte des UNHCR für 2015 voll finanziert anstatt lediglich 35 Prozent des erbetenen Budgets bereit zu stellen, und hätten sich einige Mitgliedsstaaten bereit erklärt, zusammen 200-300.000 Syrer aus der Türkei, dem Libanon und Jordanien in die EU umzusiedeln, hätte die Union 2015 höchst wahrscheinlich nicht mehr Asylbewerber zu verzeichnen gehabt, als in den Vorjahren.

Stattdessen brachen das Dublin-System und – infolge der Wiedereinführung von Grenzkontrollen in einem halben Dutzend Mitgliedsstaaten – auch Schengen zusammen, garniert mit weiteren Zutaten: Schwäche der öffentlichen Verwaltung in Griechenland, Fragilität von Asylsystemen, mangelnde bürokratische Kapazitäten und ungenügend demokratische Polizeibehörden im Westbalkan, sowie die autoritäre Transformation des politischen Systems in Ungarn.

Die Koalition der Willigen

Dennoch war die Flüchtlingskrise noch bis in den Herbst 2015 hinein voll und ganz zu bewältigen. Die unmittelbare Reaktion der EU folgte dem Drehbuch, wie es seit der dem Beginn der Eurokrise in verschiedenen Krisen Anwendung gefunden hatte – einer Kombination aus reaktiver deutscher Führung, unterstützt durch eine Koalition williger Mitgliedsstaaten. Am 4. September verabredeten Kanzlerin Merkel und ihr österreichischer Kollege Werner Faymann mit Ministerpräsident Viktor Orbán den Transit von Flüchtlingen und Migranten aus Ungarn mit der Absicht, eine Eskalation der Situation in dem Land zu vermeiden. Merkel versammelte eine Koalition williger Staaten um sich, die sich bereit erklärten, den Großteil der Flüchtlinge und Migranten aufzunehmen, und arbeitete mit den Ländern auf der Balkanroute daran, regionale Spannungen angesichts der Flüchtlingsströme zu vermeiden und kurzfristig einen reibungslosen Transit ohne massenhafte Menschenrechtsverletzungen zu erreichen.

Doch im Unterschied zu früheren Krisen scheiterte Merkel daran, das unmittelbare Krisenmanagement in eine gemeinsame europäische Politik zu überführen. Merkel und die EU steckten fest, als Ende September ein Umverteilungsschlüssel von 160.000 Asylsuchenden von einer qualifizierten Mehrheit an Mitgliedsstaaten beschlossen wurde, und dies den Widerspruch des slowakischen Ministerpräsidenten Robert Fico provozierte. Ficos Ankündigung, welche von anderen mittelosteuropäischen Staaten unterstützt wurde, dass die Slowakei den Umverteilungsschlüssel nicht umsetzen werde, markierte einen Wendepunkt: damit hörte die EU im Feld der Flüchtlings- und Asylpolitik faktisch auf, als eine regelbasierte Entität zu existieren.

Der nachfolgende Anstieg unilateraler Maßnahmen der Mitgliedsstaaten führte zur schrittweisen Erosion und schlussendlich zum Zusammenbruch der Koalition der Willigen, als Frankreich, Schweden und Österreich von ihr abfielen und ihre liberale Asylpolitik aufgaben. Doch erwies sich das Nachgeben gegenüber populistischem Druck als erfolgloser Versuch zur Mobilisierung der Wählerschaft: selbst in der Slowakei musste Ficos Partei in der Folge schwere Verluste zugunsten der rechten politischen Kräfte hinnehmen, von denen sie ihre migrationsfeindliche Rhetorik übernommen hatte. Zugleich geriet auch Kanzlerin Merkel zuhause für ihre liberale Politik unter Druck.

In Abwesenheit gemeinsamen Handelns der EU konzentrierten die Aufnahmeländer ihre ganze Aufmerksamkeit zusehends darauf, Wege zur Reduzierung des Stroms an Flüchtlingen und Migranten auf der Balkanroute zu finden, selbst wenn das bedeutete, dass die Länder entlang der Route nationales und internationales Recht verletzen mussten. Die Länder auf der Balkanroute wurden von nun an von einzelnen Mitgliedsstaaten der EU, allen voran von Österreich, in Geiselhaft genommen. Die Politik Wiens führte zur schrittweisen Schließung der Route.

Ungelöste interne Probleme wurden zu einer Existenzkrise der EU

Das Scheitern des etablierten Krisenmanagements der EU offenbarte das Kernproblem hinter der Flüchtlingskrise: die ungelösten internen Probleme der EU, welche eine außerordentliche, aber handhabbare Migrationslage in eine existentielle Bedrohung für die Union verwandelten. Merkels Politikstil – der einer Politik-Managerin, welche vor Risiken, Großstrategien und Visionen zurückscheut – hatte die EU durch ein Krisenjahrzehnt hindurchmanövriert, aber zugleich den Kern der Schwäche der Union verdeckt: den Widerwillen, sich mit den eigenen strukturellen Herausforderungen zu befassen. Letztendlich trug dieses Scheitern zur Erosion von innerer Legitimität und gemeinsamem Handeln bei – zwei Faktoren, die dem schlafwandelnden Austritt Großbritanniens aus der EU massiv Vorschub geleistet haben.

Aufgrund dieser risikoscheuen Grundhaltung blieb Merkel als einzige Option das verzweifelte Outsourcen des Managements der Flüchtlingskrise in die Türkei, welches durch den EU-Türkei Flüchtlingsdeal vom 17. März besiegelt wurde. Es liegt sowohl eine Ironie als auch eine gewisse Logik in der Tatsache, dass der Deal, welcher die Flüchtlingsfrage mit der Wiederbelebung des Beitritts- und Visaliberalisierungsprozesses der Türkei verknüpfte, das Ergebnis der Politik zweier Mitgliedsstaaten – Deutschland und Österreich – war, die über Jahre hinweg die Beitrittsperspektive der Türkei blockiert hatten.

Das Abkommen stoppte praktisch über Nacht den Zustrom an Flüchtlingen und Migranten über die Ägäis. Doch mittel- und langfristig wird es mehr Kollateralschaden verursachen als es kurzfristigen Nutzen bringt: Erstens hat die EU dadurch, dass sie die Türkei zu einem sicheren Land für Asylsuchende erklärt hat – eine juristische Manipulation, welche die Rückführung der auf den griechischen Inseln Ankommenden in die Türkei ermöglicht – ihre Legitimität nach innen als eine auf liberal-demokratischen Werten und Regeln gründende Union beschädigt, und die innere Durchsetzung von Entscheidungen und Regeln in allen Politikfeldern gefährdet; zweitens beschneidet die EU mit ihrem Angebot an Ankara von Fortschritt im Beitrittsprozess ohne einen internen Konsens über eine eventuelle Mitgliedschaft der Türkei die „transformative power“ ihrer Erweiterungspolitik als Ganzes, und unterminiert die pro-europäischen, reformorientierten Kräfte in der Türkei im Besonderen; drittens macht sich die EU abhängig von der Türkei dadurch, dass sie das Management der Flüchtlingskrise zu einem zusehends autoritären Regime in Ankara auslagert und es gleichzeitig unterlässt, sich mit ihren internen Strukturproblemen zu befassen. Das lässt nichts Gutes ahnen für die Fähigkeit der EU, zukünftige Krisen zu meistern.

Höchste Zeit für einen Plan B

Der gescheiterte Putschversuch vom 15. Juli in der Türkei und die daraus resultierenden Spannungen zwischen Ankara und Brüssel haben keine substantiellen Auswirkungen auf das Flüchtlingsabkommen gehabt. Doch die Drohung der türkischen Regierung, die Tore nach Europa wieder zu öffnen, sowie die Forderungen aus der EU nach einem Einfrieren des türkischen Beitrittsprozesses haben die zentralen Mängel des Abkommens zum Vorschein gebracht.

Um langfristigen Schaden für die Union abzuwenden und das Risiko einer rein reaktiven Antwort für den Fall zu vermindern, dass der Flüchtlingsdeal in sich zusammenbrechen sollte, ist es höchste Zeit für die EU, einen nachhaltigeren Plan B für die Bewältigung der Flüchtlingskrise zu entwickeln und die hinter der Krise offen zutage getretenen, zentralen Strukturprobleme anzugehen.

Handlungsempfehlungen

Die Flüchtlingskrise stellt eine ernsthafte Herausforderung für die EU dar, für die es keine schnellen Lösungen gibt und die mit Lasten und Kosten, wie auch Nutzen, verbunden ist. Jedoch muss sie keineswegs eine existentielle Bedrohung für die EU oder ihre Mitgliedsstaaten darstellen. Sie ist zu bewältigen, wenn dies gemeinsam versucht wird. Die zentrale, interne Krise der EU hingegen ist viel tiefgreifender und in der Tat existentiell, und muss schleunigst angegangen werden – erst recht nach dem Brexit-Votum vom 23. Juni.

I. Die Bewältigung der internen Krise der EU

Merkel und die anderen Spitzenpolitiker in der EU müssen das Brexit-Votum als Weckruf verstehen und umgehend eine Debatte über eine Reform der EU initiieren. Diese Debatte muss sowohl unter den Mitgliedsstaaten als auch als breite, partizipative öffentliche Diskussion geführt werden, um die Union als Staatengemeinschaft, die auf gemeinsamen liberal-demokratischen Werten gründet, zu bestätigen und um eine breite Basis unter den Bürgern für eine derartig wiederlebte Europäische Union zu schaffen. Eine der denkbaren Optionen für die Umsetzung dieses Vorhabens wäre die nochmalige Arbeit an einer EU-Verfassung.

II. Eine nachhaltige Politik zur Bewältigung der Flüchtlingskrise

Parallel dazu muss die EU, ihre Institutionen und diejenigen Mitgliedsstaaten, die sich einer wertebasierten europäischen Asylpolitik verpflichtet fühlen, auf eine Änderung der gegenwärtigen Asyl- und Migrationspolitik hinarbeiten. Als ersten Schritt muss die EU einen nachhaltigen Ansatz in der unmittelbaren Flüchtlingskrise wählen, welcher fest verwurzelt ist in den rechtlichen Verpflichtungen der Union und auf gemeinsamem Handeln und gemeinsamer Verantwortung gründet.

Ein neues EU-Türkei-Abkommen

Die EU sollte das Abkommen mit der Türkei vom 18. März aufkündigen und Ankara stattdessen ein neues Abkommen anbieten, welches die Türkei für die Kooperation bei der Bekämpfung irregulärer Grenzübertritte nach Griechenland mit einer echten Lastenteilung belohnt, und zugleich den Beitritts- und Visaliberalisierungsprozess von der Migrationsfrage abtrennt. Ein solches neues Abkommen sollte folgende Elemente beinhalten:

• Intensivierung der Bemühungen gegen den irregulären Grenzübertritt in der Ägäis, unterstützt von und in Kooperation mit der EU;
• Aufhebung der geographischen Limitierung der Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 durch die Türkei;
• Beibehaltung der von der EU im März gegenüber der Türkei eingegangenen finanziellen Verpflichtungen zur Unterstützung syrischer Flüchtlinge von insgesamt 6 Milliarden Euro;
• Erstregistrierung von Asylsuchenden, die die griechischen Inseln erreichen, durch die griechischen Asylbehörden, unterstützt durch EU-Agenturen und Mitgliedsstaaten, in offenen hotspots;
• Rückführung in die Türkei nur jener Migranten, die erklären, keinen Asylantrag stellen zu wollen;
• Umverteilung der Asylsuchenden unter den Mitgliedsstaaten nach einem fairen Verteilungsschlüssel, basierend auf objektiven Kriterien. Mitgliedsstaaten wie z.B. Deutschland, welche über eine längere Tradition an Einwanderung und Asyl verfügen, sollten sich bereit erklären, freiwillig höhere Quoten zu übernehmen, um damit die Quoten anderer Mitgliedsstaaten erheblich zu reduzieren;
• innerhalb der Quoten der Mitgliedsstaaten sollten Gruppen von Asylbewerbern aus Herkunftsländer, welche innerhalb der EU eine niedrige Anerkennungsquote aufweisen, auf solche EU-Länder verteilt werden, welche über effizientere Asylbehörden verfügen, um so die schnelle Bearbeitung von Asylanträgen und Rückführung in die Heimatländer des Großteils an Migranten, die keinen Anspruch auf unternationalen Schutz haben, sicherzustellen;
• Schließung der griechisch-mazedonischen Grenze von griechischer Seite um zu verhindern, dass die Balkanroute wiederbelebt wird;
• Temporäres resettlement von einigen hunderttausend Syrern und anderen Flüchtlingen aus der Türkei in die EU, und zwar v.a. in Mitgliedsstaaten, die freiwillig bereit sind, den Hauptanteil zu tragen, aber zumindest mit der symbolischen Beteiligung auch aller übrigen EU Länder.

Andere, flankierende Maßnahmen:

Die EU und ihre Mitgliedsstaaten sollten einige, nicht mit der Türkei verbundene zusätzliche Maßnahmen unternehmen:

• konsequente Anwendung durch die Europäische Kommission von Vertragsverletzungsverfahren gegen Bulgarien aufgrund der systematischen Verletzung der Grundrechte von Migranten und Asylbewerbern;
• konsequente Anwendung von Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn und Österreich, damit die beiden Länder ihre jüngst geänderte Asylgesetzgebung wieder in Einklang mit dem EU acquis und europäischen und internationalen Konventionen bringen;
• die Kommission muss durch die Anwendung von Vertragsverletzungsverfahren Druck auf Griechenland ausüben, flankiert durch erhebliche Unterstützung aus der EU, um das Asylsystem des Landes in Einklang mit dem EU acquis und europäischen und internationalen Konventionen zu bringen;
• die Kommission muss die Schaffung effektiver Asylsysteme in Einklang mit dem EU acquis zur Bedingungen für den weiteren Fortschritt der Westbalkanländer auf dem Weg in die EU machen, unterstützt durch EU-Mittel und andere Formen der Unterstützung;
• freiwilliges resettlement einer größeren Zahl an syrischen Flüchtlingen aus dem Libanon und Jordanien, gebunden an die Stärkung von Rechten und Unterstützungsleistungen von Flüchtlingen;
• die EU und die USA müssen starken Druck auf Saudi-Arabien und andere Länder, die sich bisher nicht an der Finanzierung humanitärer Hilfe für syrische Flüchtlinge beteiligen, ausüben, damit auch diese in Zukunft einen erheblichen Beitrag leisten;
• die EU-Mitgliedsstaaten und der Europäische Auswärtige Dienst müssen frühzeitig an die neue US-amerikanische Administration herantreten, um mit Nachdruck für ein starkes gemeinsames neues Engagement im Mittleren Osten, insbesondere in Syrien, als auch in Nordafrika zu werben;
• Deutschland und andere Mitgliedsstaaten sollten ihren Dialog mit den Visegrad-Staaten intensivieren. Als vertrauensbildende Maßnahme sollte die Bundesregierung vom Pipeline-Projekt North Stream II Abstand nehmen.

III. Eine echte gemeinsame europäische Asyl- und Migrationspolitik

Sobald die Flüchtlingskrise nachhaltig unter Kontrolle gebracht ist, sollten Deutschland, andere führende Mitgliedsstaaten und die EU-Institutionen einen Vorstoß für eine grundlegende Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems unternehmen. Eine derartige Reform muss auf vier Grundprinzipien beruhen:

1. Kriegsflüchtlingen, die dies wünschen, zu ermöglichen, in der unmittelbaren Umgebung ihrer Heimatländer zu bleiben;
2. unter den Flüchtlingen und Migranten, die die EU erreichen, eine klare Unterscheidung zu treffen zwischen Kriegsflüchtlingen, die einen temporären Schutz genießen, und zwar solange, bis die Bedingungen für eine Rückkehr in ihre Heimatländer gegeben sind, und Asylbewerbern, welche (aufgrund von Verfolgung wegen ethnischer Zugehörigkeit, Geschlecht, sexueller Orientierung, politischer Überzeugung etc.) Anspruch auf dauerhaften Schutz haben;
3. Anreize zu schaffen, um Migranten, die sich aus ökonomischen Gründen auf den Weg in die EU machen, davon abzuhalten, Asyl zu beantragen;
4. Vermeidung des kompletten Transfers der Zuständigkeit für die Asyl- und Migrationspolitik von den Mitgliedsstaaten auf die EU. Stattdessen sollte der Fokus von Reformen darauf gelegt werden, dass die Mitgliedsstaaten die gemeinsame Verantwortung, die Harmonisierung der EU-weiten Asyl- und Migrationspolitiken und die konsequente Umsetzung von EU-Direktiven akzeptieren.

Eine reformierte EU Asyl- und Migrationspolitik sollte sich auf die folgenden Elemente konzentrieren:

• eine Reform des Dublin-Verfahrens, basierend auf dem Prinzip der Lastenteilung. Die Verteilung der Asylsuchenden unter den Mitgliedsstaaten sollte weitgehend nach dem oben für die aktuelle Flüchtlingskrise vorgeschlagenen Schlüssel und Verfahren erfolgen. Mitgliedsstaaten wie Deutschland, die über eine längere Tradition an Einwanderung und Asyl verfügen, sollten sich freiwillig zur Übernahme eines überproportionalen Anteils verpflichten – insbesondere in Zeiten außergewöhnlicher Zuströme an Flüchtlingen und Migranten;
• eine EU-Asylagentur sollte das Umverteilungsverfahren managen, unterstützt durch andere EU Agenturen und die Mitgliedsstaaten;
• die Asylagentur sollte mit Instrumenten und Kompetenzen ausgestattet werden, um die progressive Harmonisierung der europäischen Asylgesetzgebung sowie ihre konsequente Umsetzung in allen Mitgliedsländern sicherzustellen;
• die Mitgliedsstaaten sollten Maßnahmen unternehmen, um die Rückkehr von all den Personen zu beschleunigen, die weder Anrecht auf internationalen Schutz haben, noch von den Möglichkeiten legaler Einwanderung Gebrauch machen können;
• innerhalb der Asylagentur sollte eine Plattform für die Analyse nationaler Integrationspolitiken und zum Austausch über lessons learned und best practise-Beispiele nationaler Integrationspolitiken zwischen den Mitgliedsstaaten geschaffen werden;
• Deutschland und andere Mitgliedsstaaten, welche demographisch auf Einwanderung angewiesen sind, sollten nationale Einwanderungsgesetze verabschieden, um legale Wege der Einwanderung für ökonomische Migranten in die EU zu schaffen. Kriegsflüchtlingen mit temporärem Schutz sollte die Möglichkeit zum Statuswechsel in die legale Einwanderung eröffnet werden.

Dieser Text ist Teil eines DPC-Strategiepapiers von Bodo Weber, das zuerst am 15. September 2016 auf der Webseite des Democratization Policy Council veröffentlicht wurde. Der Bericht enstand mit Unterstzützung der Heinrich-Böll-Stiftung in Serbien. Die Meinungen und Ansichten des Autors müssen nicht zwangsläufig mit denen der Stiftung übereinstimmen. Quelle: Heinrich-Boell-Stiftung