Quelle: Internationale Politik und Gesellschaft | 17.11.2016
Warum ein Scheitern des EU-Türkei-Flüchtlingsabkommens so gefährlich ist.
Von Gerald Knaus
Mit Abschluss des Flüchtlingsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Türkei am 18. März 2016 fiel die Zahl der aus der Türkei auf den griechischen Ägäis-Inseln ankommenden Flüchtlinge unmittelbar und dramatisch. Waren es in den beiden ersten Monaten des Jahres 115 000, so waren es im Juni und Juli nur noch 3300. Ebenso ging die Zahl der im Mittelmeer auf der Überfahrt Ertrunkenen von 366 im Zeitraum Januar bis März auf 7 in den Monaten Mai bis Juli zurück. Anders als häufig vorhergesagt, gab es auch keine Massenabschiebungen aus Griechenland in die Türkei; tatsächlich wurden in den drei Monaten vor dem Abkommen mehr Menschen in die Türkei zurückgeführt als in den drei Monaten danach.
Das Abkommen setzte, entgegen der Kritik mancher nach seiner Verkündigung, keine Rechte aus und schuf auch kein neues Recht, denn es handelt sich formal um nicht mehr als eine politische Erklärung (statement). Alle EU-Richtlinien zu Asyl, alle internationalen Konventionen zu Flüchtlingen, die davor in Kraft waren, sind es auch heute noch. Im Kern beruhte das Abkommen auf der Erkenntnis, dass das Rückführungsabkommen zwischen Griechenland und der Türkei (und zwischen der EU und der Türkei) – infolgedessen jene, die nach einer Prüfung keinen Anspruch auf Asyl in Griechenland haben oder dies gar nicht beantragen, von der Türkei aufgenommen werden – nur dann funktionieren kann, wenn die EU der Türkei konkrete Hilfe bei der Bewältigung der eigenen Flüchtlingskrise leistet; und dass die EU die seit 2011 bestehende Verknüpfung zwischen Rücknahme und Visaliberalisierung in Ankara ernst nimmt.
Auf den ersten Blick scheint es also, als sei das Abkommen ein Erfolg. Wer den jüngsten Fortschrittsbericht der Europäischen Kommission zur Umsetzung des Abkommens vom 28. September 2016 liest, wird sich in dieser Einschätzung bestätigt fühlen. Tatsächlich jedoch ist das Abkommen fragiler denn je, und eine nähere Betrachtung der Lage vor Ort zeigt, dass das Abkommen anders als es der Bericht der Kommission suggeriert, weit entfernt von einer „vertieften und beschleunigten“ Umsetzung ist.
So stellt der Bericht fest, dass „seit dem 15. Juni 2016 insgesamt 9250 Flüchtlinge aus der Türkei auf die griechischen Inseln kamen, pro Tag also etwa 81.“ Was unerwähnt bleibt, ist, dass es bereits seit Juni einen Aufwärtstrend gibt, und zwar von durchschnittlich 50 Ankünften pro Tag im Juni auf über 100 am Tag im August und September. Auch ein Blick auf das Verhältnis von Ankünften zu Rückführungen zeigt, dass die Situation auf ein Ungleichgewicht zusteuert. So kamen zwischen April und September 15 372 Flüchtlinge auf die griechischen Inseln, doch nur 578 wurden in die Türkei zurückgeführt. Betrachtet man zuletzt das Verhältnis zwischen der Zahl von Flüchtlingen auf den Inseln und der vorhandenen Aufnahmekapazität, so wird vollends klar, dass die Situation nicht tragfähig ist. So stand Ende Oktober einer Aufnahmekapazität von 8085 Plätzen eine Belegung mit 15 715 Menschen gegenüber. Vor diesem Hintergrund sind die Unruhen und der Ausbruch eines großen Brandes im Flüchtlingslager Moria auf der Insel Lesbos vom 19. September wenig überraschend, ebenso wenig wie zunehmend gewaltsame Proteste der einheimischen Bevölkerung. Ende September kündigte die griechische Regierung daher an, „viele Migranten aufs Festland“ zu bringen.
Doch solch ein Schritt birgt ein großes Risiko und löst das strukturelle Problem nicht. Es könnte mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer erneuten Zunahme der Ankünfte auf den Inseln führen, zu weiteren Transfers aufs Festland und letztlich zum Zusammenbruch des Flüchtlingsabkommens. Denn ein wesentliches Element des Abkommens ist psychologischer Natur: Mit Inkrafttreten des Abkommens war es sinnlos geworden, Schlepper zu bezahlen und sein Leben zu riskieren, nur um letztlich von den Inseln in die Türkei zurückgeführt zu werden.
In der politischen Diskussion wird immer wieder erörtert, was denn nun ein „Plan B“ sein könnte, falls das Abkommen scheitert. Es gibt ihn bereits: die Balkan-Grenzen abriegeln und die Gesetze in den Staaten zwischen Syrien und Mitteleuropa so verändern wie es Ministerpräsident Viktor Orbán in Ungarn getan hat: also Zäune und schlechte Bedingungen für Flüchtlinge, die dann gar keine legale Chance mehr haben, einen Asylantrag zu stellen, sondern schon vorher ausgewiesen werden.
Solch ein Szenario wäre das Ende einer Politik, die einen Ausgleich zwischen humaner Grenzkontrolle und der Einhaltung der Genfer Flüchtlingskonvention und bestehenden EU-Rechts sucht. Stattdessen dürften sich Rechtsaußenpolitiker, allen voran Orban, beflügelt fühlen, die argumentieren, die EU müsse menschenrechtliche Überlegungen beiseitelegen, Flüchtlinge als „Invasionsarmee“ behandeln und die Anwendung der Flüchtlingskonvention aussetzen. Angesichts des unvermindert anhaltenden Krieges in Syrien werden mehr und nicht weniger Menschen internationalen Schutzes bedürfen. Eine von Anti-Flüchtlingsparteien dominierte Debatte über die Zukunft des Asylrechts wäre in dieser Situation verhängnisvoll. Würde sich die EU von den Normen des internationalen Flüchtlingsschutzes abwenden, könnte es das Ende der Genfer Flüchtlingskonvention bedeuten.
Was würde geschehen, sollte das Abkommen scheitern? Eines ist klar: die Rufe populistischer Politiker in der EU nach mehr Grenzzäunen an Griechenlands Nordgrenze würden lauter. Ebenso würde mit der nun realistischen Chance, das griechische Festland zu erreichen, das Schlepperwesen auf dem Balkan aufblühen. Binnen kurzem würde der Druck auf die griechische Nordgrenze steigen und die vermeintliche Schließung der Balkan-Route würde sich als unzulänglich entpuppen. Würden sich erneut hunderttausende Menschen in Griechenland befinden, die nach Norden weiterziehen wollen, sind diese ohne den Einsatz massiver Gewalt schwer aufzuhalten. Mit Einbruch des Winters würde der Westbalkan zur Kampfzone von Schleppern, Grenzschützern, Soldaten und selbsternannten Bürgerwehren. Und die Vorstellung, ganz Griechenland könne in ein europäisches Nauru (die Pazifik-Insel, auf der Australien alle Bootsflüchtlinge interniert) verwandelt werden, ist nicht nur Ausdruck mangelnder europäischer Solidarität, sondern auch illusorisch. Griechenland ist keine Insel.
Führt man sich vor Augen, wie viel heute in der Ägäis für die EU, Griechenland, die Türkei, die Flüchtlingskonvention, humane Grenzkontrolle, für Flüchtlinge und die Bürger der EU auf dem Spiel steht, sollte kein Aufwand zu groß sein, um solch ein Szenario zu verhindern. Es ist daher dringend nötig, sich der praktischen Umsetzung des Abkommens und der richtigen Schwerpunktsetzung zuzuwenden.
Kern des Abkommens ist das Ziel, der irregulären Einreise in die EU entgegenzuwirken, indem alle, deren Asylantrag in einem rechtsstaatlich einwandfreien Verfahren abgelehnt wurde, in die Türkei zurückgeführt werden. Die griechische Asylbehörde besteht erst seit einigen Jahren und verfügt über weniger als 300 Mitarbeiter, und nur eine ungenügende Anzahl befindet sich auf den Inseln. Das Land kann die Asylverfahren Zehntausender daher gar nicht mit der nötigen Geschwindigkeit abschließen; selbst das ungleich größere Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) in Deutschland meldete Ende September einen Antragsrückstau von über einer halben Million. Griechenland sollte daher eine EU-Asylmission aus wenigstens 200 Übersetzern und Entscheidern anfordern, um Qualitätsstandards einhalten und Fälle schnell entscheiden zu können. Solch ein Modell könnte auch in Italien zur Anwendung gelangen. Es wäre angewandte und sinnvolle europäische Solidarität. Die EU sollte umgehend einen Sondergesandten für das Abkommen ernennen, einen ehemaligen Ministerpräsidenten oder Außenminister mit der nötigen Autorität und Erfahrung, um in einen Dialog mit der griechischen und türkischen Öffentlichkeit sowie Medien, Menschenrechtsorganisationen und Regierungen zu treten.
Die griechische Asylbehörde hat wiederholt deutlich gemacht, dass sie die Türkei nicht als sicheres Drittland betrachtet. Hier liegt es an der Türkei, in Zusammenarbeit mit der EU und dem UNHCR, einen Verifikationsmechanismus einzurichten, um Transparenz über das Schicksal aus Griechenland zurückgeführter Personen herzustellen. Dies sollte die EU im Gegenzug zur Schlüsselbedingung für die Visumsliberalisierung machen. Und die versprochene Umsiedlung von syrischen Flüchtlingen, die im Abkommen vorgesehen ist, sollte mit der notwendigen Ernsthaftigkeit angegangen werden.
Angesichts des unvermindert anhaltenden Krieges in Syrien werden Flüchtlinge weiterhin Schutz benötigen. Hierfür sind ein Erfolg des Abkommens und der Beginn substanzieller Umsiedlungen in die EU, wie im Abkommen vorgesehen, unabdingbar. Es ist schwierig dieses Abkommen umzusetzen, und wachsende Repressionen in der Türkei machen es mit jeder Woche schwieriger. Es wäre jedoch ungleich aufwändiger und für die Zukunft der europäischen Asylpolitik um ein Vielfaches schädlicher, sich Illusionen über einen „Plan B“, der auf der Abriegelung Griechenlands beruht, hinzugeben.